孙聪聪，广东外语外贸大学土地法制研究院博士后研究人员，法学博士。

一、十九大报告中与农村金融法律制度相关的表述

十九大报告中虽未正面提及农村金融相关问题，但是鉴于目前各试点地区正在开展承包土地的经营权、农民住房财产权和集体经营性建设用地使用权抵押贷款的试点工作，再加上农村金融改革正在进行中，可以想见，在当前及今后相当一段时间内，农村金融问题仍然会是政策关注的焦点问题。

十九大报告中与农村金融法律制度相关的表述集中在第五部分“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”中，该部分提出要“实施乡村振兴战略”，“深化农村土地制度改革”，要“加快完善社会主义市场经济体制”，“深化金融改革”。明晰的产权结构是构建完善的金融法律制度的基础和前提，二者相结合才能更好地满足农民集体、农户和新型农业经营主体的融资需求，促进集体经济的有效实现、农民收入的持续增长、农业的适度规模经营和现代化。

一般认为，农村金融法律制度包括农村政策性金融法律制度、农村商业性金融法律制度、农村合作性金融法律制度和农村民间金融法律制度。目前的农村金融改革集中在以农地抵押为核心的商业性金融法律制度和以互助合作为核心的合作性金融法律制度这两个方面，前者与农村土地制度改革休戚相关，后者与金融体制改革紧密相连。

二、农村土地制度改革与农村金融法律制度完善

在承包地的“三权分置”、宅基地管理制度和集体经营性建设用地使用权入市等农村土地制度改革的基础上，承包地的经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权等的抵押贷款工作在试点地区如火如荼地进行。对相关规范性文件进行分析，不难发现，试点工作试图在农地使用权的社会保障功能和财产权利属性之间寻求平衡，对农地使用权抵押贷款施加了诸多的限制，具体表现在以下几个方面：

首先，对于承包土地的经营权抵押而言，规范性文件规定，不管是以家庭承包方式取得土地承包经营权，还是以其他方式取得土地经营权，都是以承包土地的经营权设定抵押。对此不无疑问的是，农户以土地经营权抵押，是否需要另行在土地承包经营权上为自己设定一项经营权？若直接以土地承包经营权抵押，是否在实现抵押权时，再行设定经营权，然后再处置此经营权以实现抵押权？不管哪种方案，似都有逻辑上的困惑和操作上的复累。同时，规范性文件规定，农户以土地经营权设定抵押，需要告知发包方，而其他经营主体以土地经营权设定抵押，除需告知发包方外，还需取得承包方的同意。

其次，对于农民住房财产权抵押而言，规范性文件规定需同时满足以下条件：借款人需具有完全民事行为能力，无不良信用记录；宅基地使用权和住房财产权一并抵押，都有权属证明，且未列入征地补偿范围；借款人有其他长期稳定居所，且需提供书面证明；所在集体经济组织书面同意。于此，有疑问的是，若借款人到期无法偿还借款，其房屋所有权和宅基地使用权如何处置？宅基地使用权是否一并处分？受让人能否取得宅基地使用权？如若不能，受让人以何种形式占有使用宅基地？可否将宅基地使用权与其上房屋一并再处分？

第三，对于集体经营性建设用地使用权抵押而言，规范性文件规定需同时满足以下条件：依法登记取得权属证书并可办理抵押登记；符合土地利用总体规划及城乡规划；未设定影响处置变现和优先受偿的其他权利；需经集体土地资产决策程序同意抵押及试点县（市、区）政府同意抵押。相比于承包土地的经营权和农民住房财产权，集体经营性建设用地使用权的市场化程度最高，抵押贷款所设定的限制也最少，但仍然是有所限制的。

三、金融体制改革与农村金融法律制度创新

国内学者一般认为，农村合作金融是以合作社内部农户的互助合作为中心开展的资金存贷业务的总称。而考察国外有关土地抵押信用合作的实践不难发现，合作金融主要以以下形式开展：社员加入合作社，合作社联合成立联合银行，联合银行以合作社联合的土地为担保发行债券，将该债券向社会公开发行取得资金，再把资金借贷给社员，或者由合作社向社员给付债券，由社员自己出售以取得资金。合作的性质主要体现为合作社对社员的贷款申请进行审核、与社员签订借款合同、以合作社联合的土地做担保以及受让借款人的土地以偿还贷款等方面，商业的性质则体现为通过证券化的方式从外部引进社会资金，而不单纯地依靠合作社内部的资金互助。

四、思考和启示

通过学习十九大报告中有关农村金融体制完善和创新的内容，主要有以下两点思考：一是土地承包经营权物权化流转出土地经营权后，在目前农业现代尚未实现的情况下，一方面，农业生产仍需大量劳动力，另一方面，城镇化水平无法容纳大量的农村剩余劳动力，会导致农民成为农业这一弱质产业的“工人”，农民在取得土地经营权转让收益以及可能的务农工资的同时，会失去种粮补贴等政策性收入，整体的财产性收入能否持续增加有待观察；另外，实际耕作土地的人并不享有完整的农地产权，不完全享有农地收益，是否有违公平正义理念有待思辨。二是在农户自有资金有限的情况下，应将农地抵押与合作金融相融合，以证券化的方式引入外部资金支持农业生产，创新农地抵押权实现机制，在坚持集体土地所有权的前提下，满足农户、集体经济组织和新型农业经营者的融资需求。