刘俊杰，助理研究员，博士，农业部农村经济研究中心；张龙耀，副教授，博士，南京农业大学金融学院；吴比，助理研究员，博士，农业部农村经济研究中心。
本文系国家自然科学基金青年项目“农地制度对农村信贷市场绩效的影响及其政策选择”(71103132) 和农业部软科学项目“农民土地承包经营权抵押融资的现状、问题及对策研究”(20140601) 的阶段性研究成果。
本文原刊于《经济体制改革》2015年第3期，如需转载请注明出处；注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
［摘要］新一轮农村产权制度改革对农村土地承包经营权等产权确权、登记和颁证，赋予农民承包地流转和经营权抵押、担保权能，能否产生预期的金融市场效应成为各界关注的焦点。武汉农村产权制度改革的实践提供了新的证据: 农村产权制度改革已对农村金融市场产生了一定影响，农村金融机构供给增加、农业经营主体的信贷获取能力提高，融资成本降低，德索托效应初步显现。然而，案例地区的改革存在以下问题: 农村资产确权不够规范和资产价值评估标准缺失，面临土地产权制度和法律层面的障碍，风险防范和补偿机制不完善，规模经营主体与农民利益博弈等。基于此，建议: 通过土地确权实现“还权赋能”、重视土地股份化的改革经验、完善农村产权抵押融资风险防范机制等。
［关键词］农村产权制度改革; 农村金融市场; 农地抵押贷款; 德索托效应
一、引言
2008年党的十七届三中全会明确提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”; 2013 年中央“一号文件” 提出，“健全农村土地承包经营权登记制度，用 5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”; 2014 年中央 “一号文件”进一步提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，显示出中央政府改革农村土地制度的愿景。按照中央文件精神，部分地区自发地根据其经济发展水平、农业发展情况，积极探索农村产权制度改革; 农业部等部委按照中央有关要求，于 2011 年批复了包括武汉在内的4 个农村产权制度改革试验区进行农村产权制度改革试验。
长期以来，农户“融资难”的问题制约着我国农民收入水平的提高和农村经济的发展。一些学者认为，我国农户融资难的一个重要原因是缺少有效的担保抵押物。在现行农地和法律制度下，农村土地的所有权归农民集体所有，承包经营权归农民所有，产权不完整、主体不明晰，虽然农民享有较充分的土地经营权 (阮建青，2011)，但受物权法和担保法等法律限制，占农户资产很大比例的农地的抵押权难以实现。据此，很多学者主张通过土地产权制度改革缓解农户抵押约束，促进农村金融市场的发育，因为稳定明晰的土地产权将使得金融机构更愿意接受土地作为抵押物(刘红梅、王克强，2000;文贯中，2006)。在实践中，部分地区已探索农村产权制度改革，允许农地产权抵押融资，那么这些改革试点的具体措施有哪些? 是否对农村金融市场产生影响，影响多大? 改革试点的风险防范和补偿机制是如何安排的，是否完善? 为回答这些问题，笔者基于对湖北武汉农村产权制度改革的案例调查，分析改革的具体做法、土地经营权抵押融资模式，评价改革对农村金融市场的初步影响，考察现实中存在的一些问题，并提出针对性的建议。
二、文献综述
自由主义经济学家 De Soto(2000)认为，大多数发展中国家缺乏可以发掘资产经济潜能的正规产权制度，居民的产权难以核实并缺乏法律保护，资产无法发挥经济潜能。De Soto通过观察不合法领域发现，西方发达国家正规产权制度的以下效应使得资产转换为发挥经济潜能的资本: 确定资产的经济潜能、把分散信息纳入正规产权制度、建立责任和信用体系、资产可交换、构建人际关系网络以及保护交易。Besleyet al．(2012) 通过理论模型证明了De Soto的观点，并将“产权制度改革使得资产产权明晰和具备有效抵押物的属性，从而有利于金融市场运行绩效改善(包括信贷供给增加和贷款利率下降等)”的效应定义为德索托效应 (De Soto Effect)，本文将沿用这样的定义。然而，在实证研究层面，农村产权制度改革产生的德索托效应似乎并不具有普遍性和一致性。
1.国外相关研究
国外的相关研究未得到一致答案，争议较大。一方面，一些研究认为合法产权资格的赋予对信贷市场产生显著的积极影响。来自泰国(Feder，1987)和洪都拉斯(Lopez，1997)的经验研究表明，赋予产权资格显著改善信贷市场的运作绩效，信贷供给显著增加。Niels Kemper等(2011)发现，越南农村的土地颁证计划使得农户的正规信贷可获性提高、正规贷款利率下降;另一方面，相关研究认为，农村产权制度改革对信贷市场的改善作用有限。20世纪90年代洪都拉斯和尼加拉瓜的农地产权制度改革没有显著改善大多数农户的信贷可获性(Boucher et al.，2005)。与之类似，在印度(Pender ＆ Kerr，1999)、秘鲁 (Field ＆ Torero，2006)，正规土地产权证书对信贷供给影响很小。还有研究认为，赋予土地产权的德索托效应与农户的资产等级(Carter＆ Olinto，2003) 、财富规模、金融市场的竞争程度(Besley et al．，2012)以及其他市场(如保险市场)的完善程度(Boucher et al．2008) 有关。
2.国内相关研究
国内学者的相关研究同样存在较大的争论。部分学者认为，我国农地和法律制度使得农地无法充当抵押物，从而困扰着农村发展，因此应改革现有的农地产权制度，以提高地权稳定性，增强银行接受农地充当抵押物的意愿(叶剑平等，2006)。然而，另一些研究则认为，即使通过农村产权制度改革使农地可以抵押，农村金融市场也不会得到太大改善，出于以下原因，银行不愿接受农地充当抵押物发放贷款: 目前农地规模小、价值低、承担较强的生存保障功能(王兴稳、纪月清，2007)、取消贷款抵押物赎回权和处置土地的成本较高(钟甫宁、纪月清，2009)。张迎春等(2012)对成都农村产权制度改革的调查发现，农村融资难的问题未得到实质缓解，农地产权残缺、不独立和高交易成本降低了银行的信贷供给意愿，贷款手续繁琐引致的交易费用也使得需求者的需求意愿不足。
基于对现有文献的梳理，国际范围内对这一问题的研究争论较大，这可能与各国农地产权制度、改革模式以及改革所处阶段的差异有关，也与研究选取的样本有关。因此，有必要选取代表性的改革试点地区开展案例研究，跟踪农村产权制度改革的最新进展，分析改革的农村金融市场效应及面临的问题，从而弥补现有研究的不足。
三、农村产权制度改革的试验措施与初步成效:武汉案例
1.试验措施
2003年，武汉市开展农村集体经济组织养殖水面使用权的确权工作;2009年4月，成立农村综合产权交易所; 2011年底，获批成为全国农村改革试验区，进行农村产权制度改革试验; 2012年4月，出台农村产权制度试验实施方案，加快推进改革，改革试验区域包括蔡甸区、江夏区、黄陂区、新洲区和汉南区纱帽街、邓南街(以下简称“四区两街”)，共计55个街(乡、镇)，1609个村，57.47万农户，213.4万人，试验区域占全市农村地域的79.22%，涉及农业人口占全市农业人口的79.05%。具体而言，武汉农村产权制度改革的试验措施包括以下4个方面。
(1)农村资产确权、登记和颁证
对“四区两街”的农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、农村土地承包经营权、农村集体经济组织养殖水面使用权、农村集体经济股权、农业生产设施所有权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村房屋和生产用房所有权、农村集体经济组织水权及农田水利设施所有权等农村资产资源进行确权、登记和颁证，建立权属清晰的农村产权体系。
(2)建立农村产权交易体系
首先，对“四区两街”的农村产权权证进行分类、编号，建立统一的农村产权登记查询数据库，实现信息共享。其次，建立农村资产评估机构，分类制定农村资产资源的评估办法、操作细则。最后，建立三级农村产权交易体系，市级层面的武汉农村综合产权交易所、区级农村综合产权交易机构以及街 (乡、镇) 层面的农村产权交易平台。
(3)允许部分农村资产和产权抵押
在对农村资产确权、价值评估的基础上，以农村综合产权交易所为平台，开展土地经营权、水域滩涂养殖权和集体林权的抵押融资试点工作，扩大农村有效担保物范围。同时，为降低农村产权抵押融资的风险，建立风险防范和补偿机制，如设立农村产权抵押融资风险补偿金，建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制。
(4)创新农业经营模式、培育新型农业经营主体
武汉市按照农村土地利用规划和产业规划，建立农业产业化示范园区，积极创新农业经营模式: 第一，农户和村集体用农村资产资源作价入股与他人成立股份制企业; 第二，培育农民专业合作社、家庭农场，实现农业适度规模经营; 第三，合理规划园区，加快土地整理和基础设施建设，通过招(投) 标的方式，引进种子种苗、农产品深加工、农产品物流企业，形成紧密的产业化链条，建立农业产业化示范区。
2.初步成效
(1)农村资产产权逐步明晰
2003年，武汉市启动农村集体经济组织养殖水面使用权确权工作，确权率95%，2006年、2009年分别完成农村土地承包经营权和农村集体林权的确权工作，确权面积分别为259.88万亩、180.58万亩，确权率分别为 99.5% 和 99.01% 。截至 2012年底，已基本完成试点街(乡、镇) 农村“十权” 的确权登记。
(2)农村产权交易机制和价格发现机制形成
武汉农村产权制度改革的一大特色就是成立运行农村综合产权交易所。自 2009 年4月农交所挂牌成立，经过几年的探索，农村产权交易机制和价格发现机制逐步形成。总体而言，农交所的农村产权交易日趋活跃，截至2013年7月，土地承包经营权、“四荒地”使用权、养殖水面经营权以及林地使用权和林木所有权四类产权项目分别达成交易551笔、135笔、26笔和5笔。其中，土地承包经营权的交易最为活跃，共发生交易551笔，占总交易的76.85%，累计交易面积48.45万亩，占全市耕地面积的15.79%，平均单笔交易面积879. 34亩(见表1)。另外，从农村土地承包经营权的交易均价来看，2009 年～2013年的交易均价分别为376元/亩年、406元/亩年、429.63元/亩年、432元/亩年、480元/亩年，交易价格稳中有升，农村产权交易有形市场的建立逐步形成农村产权价格的发现机制，进而确定资产的经济潜能，并为未来农地流转提供价格基准，引导资源合理配置。在调查中我们还了解到，未来农交所将编制农地产权交易指导价格，逐步形成农村产权交易指数。
表 1 武汉农村综合产权交易所产权交易情况
资料来源: 根据武汉农村综合产权交易所网站 (截至2013年7月的累计交易情况)和《武汉统计年鉴 2012》相关数据计算(整理)而得。
四、土地经营权抵押融资模式与农村金融市场效应
1.土地经营权抵押融资模式
农村产权抵押融资是武汉农村产权制度改革的主要试验措施之一，是实现农村资产经济潜能的重要途径。目前，武汉市已开展农村土地经营权、集体林权、水域滩涂养殖经营权抵押融资业务，其中，土地经营权抵押融资是重点试点内容。2009年9月，农交所开启农村土地经营权抵押融资试点，并相继出台《武汉市农村产权登记托管管理办法(试行)》、《武汉市农村土地经营权评估办法(试行)》、武汉市农村土地经营权抵押贷款操作指引》以规范试点工作。目前，武汉农村商业银行、民生银行、江夏村镇银行等金融机构已开展土地经营权抵押贷款业务。下面以土地经营权抵押贷款的主要供给方武汉农村商业银行为例，介绍金融机构筛选贷款申请者的方式、贷款利率和贷款期限安排、贷款发放流程以及违约贷款处置。
第一，贷款申请者的筛选。金融机构综合考虑贷款申请者的信用记录和行政主管部门的意见，并进行实地考察，主要向拥有经营项目、信用优良的农业企业、专业合作社、种植大户、家庭农场等经营主体发放贷款。第二，贷款利率和期限的设置。金融机构根据承贷主体的信用状况确定贷款利率，最高为基准利率的1.1倍，并根据农业经营的资金需求情况灵活设置低于土地流转年限的贷款期限，最长3年。第三，土地经营权抵押融资的主要流程(如图1所示):(1)农户土地经营权经农交所流转给农业企业; (2) 农业企业支付农户土地租金;(3)农交所向农业企业出具产权流转交易鉴证书;(4)村集体出具同意土地用作抵押和再流转的证明文件;(5)评估机构评估拟抵押的土地经营权; (6)农业企业向金融机构申请贷款; (7)金融机构审批贷款;(8)若贷款获批，贷款人至农交所办理抵押登记。第四，违约贷款处置。若土地经营权抵押贷款违约，金融机构首先将充当抵押物的土地经营权在农交所挂牌进行二次流转交易，用交易所得款项偿还贷款，若仍存在贷款损失则由政府设立的农村产权抵押融资风险补偿资金适当补偿。
图 1 武汉市农村土地经营权抵押贷款运行机制
2.农村金融市场效应
经过几年的探索，武汉农村土地经营权抵押融资业务发展迅速(见表2)，农村金融市场效应初显: (1)从贷款规模来看，截至2013年6月，累计发放贷款134笔，共计9.68亿元，且2012年7月～2013年6月不到一年间的贷款规模增长十分迅速。(2)平均单笔贷款金额达722.18万元，远远高于其他试点地区的单笔贷款金额。根据中国人民银行金融市场司(2012年)对全国10个土地产权改革典型县的调查，开展土地承包经营权抵押试点的7个县中，各县平均单笔贷款金额最高为171.1万元。据实地调查了解，武汉土地经营权抵押贷款单笔金额最高达5500万元。(3)从抵押面积来看，截至2013年6月，平均每笔贷款的抵押面积为1826.91亩。根据中国人民银行金融市场司(2012年)的调查，试点县平均每笔贷款抵押面积最高为695.4万元，最低仅为2.5万元，7个县平均为207.1亩。以上3点显示出武汉土地经营权抵押融资的规模效应。(4)从贷款利率看，土地经营权抵押贷款的利率最高为基准利率的1.1倍，低于信用贷款利率，而且，武汉市政府给予办理农村产权抵押贷款的农业经营主体利率补贴。(5)贷款主体一般是农业企业、专业合作社、种养大户和家庭农场，以从农户或村集体手中转入的土地经营权向金融机构申请土地经营权抵押贷款。目前，还没有向农户发放土地承包经营权抵押贷款的情况。
表 2 案例地区农村产权抵押贷款市场发展情况
资料来源: 数据来自于案例地区农业管理部门和相关金融机构。
从以上分析可以看出，农村产权制度改革已对农村金融市场产生影响，德索托效应发生，主要表现在: 农业企业等适度规模化的农业经营主体的信贷获取能力提高、融资成本降低以及金融机构的信贷供给增加。德索托效应的发生主要与武汉市农业适度规模经营有关。武汉农村产权流转的受让方主要是农业企业，平均单笔农地流转面积超过900亩，农地规模的扩大增加了土地的抵押价值并降低了交易成本 (金融机构只需和村委会、农业企业发生交易)。而且，金融机构还可以通过考察农业企业的经营项目、固定资产、信用状况等来降低贷款风险。此外，金融机构处置违约贷款抵押物的难度也有所降低，因为武汉市处置抵押物的方法是将土地经营权在农交所进行二次流转。因此，金融机构的信贷供给意愿增强。但是由于现阶段能够搜集到的数据以面上统计数据为主，德索托效应的确切大小仍有待更多微观调查数据的检验，因此，笔者对于以上结论持一定的谨慎态度。
五、面临的问题
1.农村资产确权的规范性不够和资产价值评估标准缺失
首先，由于长期以来农村资产没有相关权证，普遍存在历史记载不规范的现象，尤其是一些农村住房没有依据相关土地规划，产权可能无法确认; 其次，独立土地价值评估机构和科学土地价值评估标准的缺乏，使得土地经营权和其他资产的价格不能完全通过市场表现，从而影响农村产权的流转和实现抵押权时的再流转。
2.土地产权制度和法律层面的障碍
为规避相关法律风险，武汉市尝试分离农地的集体所有权、承包权和经营权，将土地经营权用于抵押，但没有政策法规将土地承包权、经营权分离，未颁发土地经营权证，只是将农交所出具的产权流转交易鉴证书用于抵押登记，这就带来一定的法律风险。此外，金融机构在处置违约贷款抵押物的过程中存在正的交易成本，譬如国家对农地用途实行管制，农用地只能用于农业，从而导致只有农业经营主体才会转入土地经营权，这无疑加大了金融机构处置抵押物的难度。
3.风险防范和补偿机制不完善
为降低农村产权抵押融资试点可能面临的风险，武汉市采取了一些风险防范和补偿机制，但仍存在一些问题。首先，政府设立了农村产权抵押融资风险补偿资金，以适当补偿金融机构的违约贷款损失。但是，目前风险补偿资金规模仅为3000万元，对于平均每笔土地经营权抵押贷款金额722.18万元，累计贷款金额9.68亿元来说，其作用可能非常有限。其次，政府鼓励担保公司和保险公司参与农村产权抵押贷款，建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制，指定专业保险机构对农村产权贷款抵押物进行强制保险。由于银保互动机制涉及到担保和保险机构的参与意愿，其具体成效仍有待检验。
4.规模经营主体与农民利益博弈
目前，武汉市的农业经营呈现出适度规模化趋势，需要注意的是，这种农地规模的扩大伴随着农地经营主体由传统农户向规模经营主体的转变。规模经营主体长时间直接租种农户土地可能出现农地的非粮化和非农化现象。而且，在武汉土地经营权抵押融资模式中，与银行直接建立联系的不是农民，而是承租农民土地的规模经营主体。若贷款违约，金融机构通过农交所二次流转土地经营权，将引入新的规模经营主体，可能出现违约行为(这里的违约行为指新的规模经营主体违反原规模经营主体与农民的合约，如不按期按数支付土地租金、改变农地用途、过渡使用肥力等)，从而有损农民利益、引发纠纷。
此外，通过实地调查，笔者还注意到，金融机构在筛选土地经营权抵押贷款申请者时，不仅评估抵押物(土地经营权)的价值，还花费成本搜集申请者经营情况、信用记录、固定资产等信息，而且固定资产也是贷款的抵押物之一。可见，土地经营权抵押贷款的承贷主体一般是金融机构的优良客户，那么即使这些客户不提供土地经营权作为抵押物，金融机构也可能为其融资，这时土地经营权抵押贷款流于形式，土地经营权未起到抵押物应起的作用。因此，土地经营权在抵押融资中是否发挥了作用、作用有多大等问题还有待进一步研究。
六、相关建议
为进一步推进农村产权制度改革和提高农村金融对农业农村的支持作用，笔者建议:
1.通过土地确权实现“还权赋能”
新一轮农村产权制度改革的重心是对农户各类资产重新确权颁证，其中尤为重要的是明晰承包地的物权性质。其改革的经济逻辑，就是从“确权”走向全面的“还权赋能”，通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入。“赋能”高于“还权”，更准确地说，改革要归还给农村和农民的财产权利，不但包括农地等资产承包权、经营权，更包括合法处置权、转让权，乃至抵押权，进而更加充分地发挥农村资产的经济潜能。
2.重视土地股份化的改革经验
土地股份合作社的建立以维持土地原来性质、用途不变为前提，农民以土地经营权入股，按入股的土地面积享有相应股份，入社自愿、退社自由，自主经营、收益共享、风险共担。土地股份合作社集中细碎的土地经营权进行适度规模经营，提高了农业生产率、经营效益，进而提高了正规信贷可获性。因为对金融机构而言，土地股份合作社往往拥有较高抵押价值的大规模土地、交易成本低、抵押物的处置难度低，从而比较愿意向其提供信贷。而且，从土地股份合作社的运作模式来看，农民以土地经营权入股入社、分享收益，因此，农民可以间接分享到土地股份合作社获取土地经营权抵押贷款的益处。与农民将土地转让给农业企业等其他规模经营主体获得土地租金相比，加入土地股份合作社可能获得更多收益。
3.完善农村产权抵押融资风险防范机制
为防范农村产权抵押融资中的风险，还需完善农村产权抵押融资的风险防范机制。为减小自然灾害、市场波动等对农业生产经营的影响，应建立抵押融资与农业保险的耦合机制; 为降低金融机构的涉农贷款风险，应成立政府牵头，银行、农业企业、信用担保机构等多方出资组建的农业担保公司，对土地经营权抵押贷款进行担保和反担保; 为防止土地流转的受让方违约，应建立土地流转风险保障金制度，要求土地受让人每年交纳一定数量的风险保证金。
