本文原刊于《浙江国土资源》2018年第4期，如需转载请注明出处；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。

广州市位于珠江三角洲，经济发展较快，用地空间紧张。近年来，广州市按照广东省委、省政府的部署，结合自身工作实际，积极开展“三旧”改造工作，取得较好的成效。为了学习、借鉴广州市关于“三旧”改造工作方面的经验，提升宁波市江北区土地利用效率，宁波市江北区通过多途径查询了解广州市在“三旧”改造方面的组织架构、政策规划、审批程序等情况，以期对江北区旧城改造，低效利用土地二次开发等提供借鉴。

“三旧”改造指的是旧城镇、旧厂房、旧村庄改造。改革开放以来，在广东省经济社会快速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，土地资源供需矛盾日益突出，用地空间难以再支撑粗放式的外延扩张。立足土地资源省情，倒逼着广东省大力挖掘存量建设用地潜力，千方百计提高土地利用率。

一、主要做法

1.加强组织领导，形成工作合力

2009年，广州市成立了“三旧”改造工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，各区政府和各相关部门为成员单位。成立了市“三旧”改造办公室（正局级），作为市“三旧”改造工作领导小组日常性工作机构。有关区也相应的成立了“三旧”改造机构，负责本区域“三旧” 改造组织实施工作，并组织各有关街道（镇）协同推进。并将“三旧”改造工作纳入效能监察和目标管理考核范围，对在“三旧”改造中作出突出贡献的集体和个人给予奖 励，对工作不力、推诿塞责的依规问责。领导机构的建立和有效保障，有力地推动了“三旧”改造工作的有序进行。2016年，为了顺应新形势的要求，广州市又成立了城市更新管理局，除接替了原市“三旧” 改造工作办公室的职责外，还增加了完善城市基础设施公建配套、改 善人居环境、提升城市功能的内涵要求，这在全国尚属首例。

2.加强统筹规划，确保有序推进

广州市在前期“三旧”改造用地调查摸底的基础上，结合实际，以“结构升级、集聚发展、分类引导、节约集约”为引导，科学制订“三旧” 改造规划，使“三旧”改造规划与土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划相衔接，并充分发挥规划的引领作用。同时，依据“三旧”改造规划，制订了全市“三旧” 改造近、中、远期目标任务和年度实施计划，力争用10年时间基本完成广州市“三旧”改造工作，用 3 年至5 年时间基本完成位于城市重点功能区的旧城成片重建改造工作、“城中村”全面改造工作，以及不符合城乡规划的旧厂房搬迁改造工作。对列入“三旧”改造的项目，编制控制性详细规划和改造方案，有序推进实施。建立和完善了“1＋3＋N”的“三旧改造”规划体系，即总体的《广州市“三旧”改造规划纲要》，下面还有三个旧城、 旧厂房和旧村庄的改造规划，分别是《广州市旧城更新改造规划》《广州市城中村（旧村）改造规划指引》和《广州市旧厂房改造专项规划》，具体项目改造计划再根据以上规划进行编制。

3.用足用好政策，提高改造效益

为推进“三旧”改造，广东省政府根据国土资源部和广东省部省合作协议出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），广东省政府办公厅转发了《省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）， 在补办征收手续、补办农转用手续、补办供地手续、土地出让收益、农村集体建设用地改变为国有土地，以及边角地、插花地、夹心地的处理六个方面实现了“突破”。2016 年又更新出台了《关于提升“三旧” 改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96 号），优化了利益共享机制，改进了报批方式，完善了配套政策。进一步推进了“三旧” 工作的进程。广州市结合实际，出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号），对旧城更新改造、“城中村”（旧村）整治改造、旧厂房改造土地处置提出了具体的实施意见。2015 年底又按照“立足城市更新、强化政府主导、侧重连片改造、注重利益调节、优化更新流程、保障制度廉洁”六大原则，出台了《广州市城市更新办法》 及其配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，全面助推城市更新改造工作。

4. 抓好改造试点，简化审批程序

广州市按照“全面探索、局部试点、封闭允许、结果可控”的原则，妥善处理好改造速度与效果的关系，注重选择一些试点项目重点突破，以点带面有序推进全市“三旧”改造工作。如猎德“城中村” 改造后由37 幢高层住宅组成，配套设置了学校、幼儿园、文化活动中心、卫生服务中心等公共服务设施，示范效果非常好，该项目的改造实施示范带动了林和、杨基等城中村的改造。同时，在项目方案审批上，进一步强化区政府在“三旧”改造工作中的统筹主导作用，将符合现行控制性详细规划的“三旧”改造项目由区政府统筹区各相关部门推进实施，进一步推动重心下移，在项目审批上提速增效，加快“三旧” 改造项目建设速度。

5. 坚持政府引导、市场运作

政府是“三旧”改造的责任主体，切实加强在规划、计划等方面的统筹引导，统一组织、加强监管、严格执法，确保“三旧”改造计划的顺利实施。坚持市场运作、多方共赢的方针，积极用足用好政策，在市的权限范围内实行税费减免和返还优惠政策，营造富有吸引力的经济条件和政策环境。拓宽融资渠道，以土地市场为平台，公开吸引市场主体全面投资“三旧”改造项目。 积极探索选择有社会责任、有品牌、 有实力、有经验的开发企业参与“三旧”改造项目。建立了公平、合理的利益补偿、分配和平衡制度，激励原用地主体参与改造，在符合政 策法规和一定条件的前提下，允许 “三旧”改造项目的原用地主体采取合作合资等方式自主实施改造。

二、工作亮点

1. 政策有亮点，有突破

根据广东省新的政策，在补办征收手续上，针对历史用地遗留问题处置中涉及相当数量没有合法用地手续的用地，可根据适用用地发生时的法律政策处理完善征收手续，切实解决征地补偿安置标准变化大、听证难、社保不好落实、办理程序复杂、审批时间长等问题。在补办 农转用手续上，对纳入“三旧”改造范围的用地，不管原来是建设用地还是农用地，全部采用按现状（即建设用地）报批，免除了办理农转用的手续。在补办供地手续上，除属于政府收购储备后再次供地的必须以招拍挂方式出让，其他可以协议方式出让。在土地出让收益上， 旧城镇改造和旧村庄改造中收取的土地出让纯收益，可按不高于60% 的比例用于支持原国有企业、原农村集体经济组织，从而减少原用地者对“三旧”改造的抵触情绪，充分调动他们参与改造的积极性。在农村集体建设用地改变为国有土地上，土地利用总体规划确定的城市 建设用地规模范围内的旧村庄改造， 原农村集体经济组织提出将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可申请报省政府批准后征为国有，不再单独办理征收报批手续；确定为农村集体经济组织使用的，可交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发。在边角地、插花地、夹心地的处理上，对符合土地利用总体规划和城乡规划的，改造时可以一并纳入“三旧” 改造范围；允许在符合两个规划的前提下，通过土地位置调换等方式， 对原有存量建设用地进行调整使用，既提高了报批效率，又保证“三旧” 改造的完整性，进而提高了用地效率。这些优惠政策的实施，有力地促进了“三旧”改造的顺利进行。

2. 工作有亮点，有创新

纵观广东“三旧”改造工作模式的成功，主要的原因就是政策层面的创新与突破，尤其是在以下三个方面特别显著。

一是顶层设计大胆创新。对“三旧”改造工作涉及到的政策瓶颈不仅体现在土地管理方面，主要还是集中在规划、财政、税收等多个环节。 2008 年底国土资源部与广东省签订部省合作协议时就已充分考虑到这个问题，并予以提前谋划，在后续出台的省级、市级文件中不断创新和完善。如省政府出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》、省地税局、国税局、 省国土资源厅联合出台的《广东省 “三旧”改造税收指引》、广州市出台的《广州市“三旧”改造规划纲要》及下设的三个专项子规划等， 无一不是从政策层面对“三旧”改造的有力支持，这就使改造工作既能符合政府规范管理，又打破了原有的“禁锢”，极大地推动了改造工作的进程。

二是对利益分配方式的创新。 “三旧”改造难以推进的主要原因就是政府投资资金大，周期长，收益回报率低，但是引入其他市场主体又会面临各种风险，面对众多旧城镇、旧厂房、旧村庄的土地所有权人，如何协调多方利益，合理补偿和妥善安置；如何引入其他市场主体参与投资改造，并保障其合法权益，每一个改造的环节都需要“破冰前行”。广东的“三旧”改造政策一方面改变了以往由“政府主导”的模式，变为“政府引导、市场主导”的模式，通过招投标方式积极引入民间资本，让市场主体直接运营改造，同时实施了新的利益分配方式，政府只依法依规收取相关的管理成本，如税费等，而让土地所有权人和市场主体更多地分享土地的增值收益，极大地调动了市场主体的积极性。而另一方面对于企业自行开 发“工改商”的项目，除按规定缴纳地价款和相应的税费外，还需要无偿提供一定比例的公共用地。广东省这种针对不同的改造途径，采取不同的土地增值收益分配方式，不仅提升了改造的综合效益，也充分保障了公众利益的实现。

三是对集体土地政策的创新。 “三旧”改造最难也最复杂的莫过于对集体土地的改造。因集体土地涉及的利益群体较为特殊，主要是村集体和村民，虽然他们对土地有一定的自主权和处置权，但在组织管理上相对较为松散、自由，而目前所涉及的政策也比较不完善，如何妥善处理政、村两者的利益，一直以来都是政府的难题所在。广东的“三旧”改造政策采取“还利于民” 的方式，不仅允许村集体自行改造，或者引入合作机制，还允许改造后的村庄仍保持集体土地的性质，用于经营建设。如此一来，将“要我改造”变成了“我要改造”，既有效解决了政府的资金来源，又充分调动了村集体的积极性，美化了环境，提升了城市形象。

三、对宁波市江北区的启示

综上所述，通过对广州“三旧” 改造工作成果的充分思考和论证，对宁波市江北区有以下几点启示。

1.要统一思想，形成共识

近年来，江北区经历了持续快速的经济增长，“亩产论英雄”的氛围逐渐形成，但全区建设用地地均 GDP 不是很高，同时一些地方土地粗放利用、城镇建设规模低效快速扩张、农村人均建设用地偏高等现象仍然存在，经济社会发展面临着土地资源极其紧张，且利用率不 高的矛盾。各级各部门必须充分认识到加快低效利用土地二次开发是一项综合性的工作，对江北区经济社会发展具有全局性的重要意义，因此必须政府牵头、部门联动、齐抓共管、合力推进，才能促进经济发展方式转变，提高土地节约集约利用水平。

2. 要规划先行，有序推进

改造规划是科学有效推进“三旧”改造的基础和前提。当前，规划编制要从加快经济发展方式转变、建设宜居城乡、保障与改善民生、节约集约用地等多个角度综合考虑，与城乡发展规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等结合起来，坚决防止改造项目只重房地产开发，轻产业发展、基础设施、公共事业和民生工程建设的情况。特别要统筹好改造与保护的关系，科学确定保护范围和重点，加强对历史文化资源、重要生态资源等的保护和修复，不断提高改造规划的综合指导作用。同时，要合理制定年度改造计划，有序推进。

3. 要政策保障，规范操作

要积极加强沟通和衔接，争取相关政策，用足用好用活各项政策。国土部门已经对“三旧”改造诸如补办征收手续、补办农转用手续、补办供地手续、农村集体建设用地改变为国有土地，以及边角地、插花地、夹心地的处理等方面的政策措施做了突破，破除了“三旧”改 造用地方面的政策性障碍。但就目前推进情况来看，缺乏相应的资金、信贷、税收等各环节的配套支持政策和企业引入、推出的激励机制， 需要有关部门进一步制定和完善相应的优惠政策。同时因为“三旧” 改造涉及重大利益调整，既要依法依规创新相关政策，又要规范操作，有序推进，要做到环节明晰、程序顺畅、职责分明。

4. 要平衡利益，以点带面

结合江北区土地出让的实际情况，特别是考虑到现行市区两级土地收益的分成机制，须注意妥善处理好各利益方关系，充分调动各方面的积极性。政府要以社会效益为主，集体组织要以促进发展为主，投资人要以创造效益为主，原权属人要以保障权益为主，使各方共享利益。另外，要加大阳光操作力度，公开透明规范操作，注重保护群众公平参与土地收益分配的权利，坚持通过公平协商、公开听证、村(居) 民投票表决等方式确定补偿标准和改造模式，切实保障群众的合法权益，实现改造成果的共享。同时要按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则，以点带面，选取适当的“示范点”先行推进，制订工作计划，明确工作目标，倒排工作进度，落实工作措施、时限要求、责任人等，加大督促检查力度，确保取得更好实效。

结合广州市“三旧”改造的成功经验及江北区实际情况，江北区在旧城改造、低效利用土地二次开发等工作中应坚持以政府主导，市场运作的方针，要实行全流程全方位监管，一抓到底、负责到底；要统筹兼顾公共利益、村民村集体利益、企业利益，抓住平衡点；要夯实基础，摸清底数，查明情况，有的放矢，全面梳理工作中遇到的问题并制定相应的政策，逐个研究解决难题。