吴奇修 农村土地和乡村振兴 来源：《中国财政》2018年第12期 转载自中国财政公众号
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财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任 吴奇修
党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，并将其写入党章总纲，树立了我国农业农村发展史上划时代的里程碑。乡村振兴，离不开公共财政的支持。财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任吴奇修为我们介绍财政如何发力支持乡村振兴。
实施乡村振兴战略，产业兴旺是重点。推动产业振兴要放在实施乡村振兴战略的首位。
（一）深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保国家粮食安全。
要从“地”和“技”两个方面着手，着力理顺体制、加大力度、完善措施、务求实效，真正把粮食安全责任落到实处。
关于“地”的方面，主要抓好以下三项工作：
一是理顺高标准农田建设管理体制。《深化党和国家机构改革方案》明确提出，将农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等职责整合到农业农村部。以机构改革完成转隶的4月20日为节点，建设高标准农田的相关职能已经全部划到农业农村部。财政部门要加大资金统筹力度，加快理顺建设管理体制，大规模推进土地整治和高标准农田建设，确保今年新增高标准农田8000万亩以上。
二是要积极支持提升耕地地力，改善耕地质量。2018年，中央财政将积极支持各地采取政府购买服务、物化补助、先作业后补助等方式，鼓励引导新型农业经营主体和社会化服务组织参与相关项目实施，促进耕地地力不断提升。在黑土地保护利用方面，今年将在现有试点县中择优选择8个重点县继续予以支持，同时再遴选24个县开展试点。
三是要加快发展节水灌溉。2018年，中央财政将安排225亿元支持各地加强农田水利基础设施建设，支持各地按照《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》持续推进高效节水灌溉建设。各地财政部门要加大与有关部门的沟通协调力度，牢固树立在水资源利用上过紧日子的思想，确保完成《政府工作报告》提出的新增高效节水灌溉2000万亩的目标任务。
关于“技”的方面，主要抓好以下四项工作：
一是要支持主要农作物生产全程机械化，大力提升农机装备水平。2018年初，财政部会同农业部印发了《2018—2020年农机购置补贴实施指导意见》，以便更好地支持引导农业机械全程全面高质高效发展。在品目选择上，要优先保证粮食等主要农产品生产所需机具和支持农业绿色发展机具的补贴需要。同时，鼓励各省开展农机报废更新、农机新产品购置补贴等试点。在2017年开展植保无人飞机规范应用试点基础上，2018—2020年继续开展该项试点。
二是积极支持种业建设，深入实施现代种业提升工程。扶持种业发展是一项基础性、长期性任务。2018年中央财政将继续支持种业基金做大做强，会同农发行共同向种业基金增资10亿元，给种业产业提供更多更大更灵活的支持，继续发挥财政资金撬动社会资金的作用，带动种业行业做大做强。
三是支持提高农业技术推广能力，提高科技为农服务水平。2018年，中央财政将重点支持江苏、浙江等8个省份开展农业重大技术协同推广试点，立足区域特色优势产业发展的重大技术需求，引导农业科研院校、农技推广机构、新型农业经营主体等紧密衔接、优势互补，开展农业重大技术集成示范与推广应用。
四是加强农业气象服务体系建设，提升气象为农服务能力。中央财政积极支持气象服务“三农”工作。2018年，中央财政在中国气象局2018年部门预算中继续安排“三农”服务专项资金，支持气象部门进一步加强“两个体系建设”。
（二）支持实施质量兴农战略，深入推进农业供给侧结构性改革。
一是推进农村一二三产业深度融合。2017年，在前两年试点的基础上，中央财政支持在全国范围内全面推进农村一二三产业融合发展。下一步，要通过以奖代补、先建后补等方式，重点支持新型农业经营主体集中连片建设农产品产地初加工设施等。
二是以打造质量兴农的引领示范平台为目标，继续支持国家现代农业产业园建设。一年来，国家现代产业园创建工作开局良好。今年，中央财政将按照“中央支持、地方负责、市场主导”的发展思路，继续支持创建一批国家现代农业产业园，着力改善产业园基础设施条件和提升公共服务能力。
三是以培育一批产业强、产品优、质量好、生态美的农业强镇为重点，支持实施产业兴村强县行动。按照今年中央一号文件要求，中央财政将支持启动实施产业兴村强县行动。在主体定位上，具体将以乡镇为平台。在建设内容上，积极推行标准化生产，培育农产品品牌，保护地理标志农产品。在具体实施上，坚持从农业农村发展实际出发，遵循发展客观规律，不套模式、不定方式，充分发挥地方自主性、积极性。各地要提前做好谋划，加快培育具有竞争力的市场经营主体，建成一批产业兴旺、经济繁荣、绿色美丽、宜业宜居的农业强镇示范样板。
四是促进小农户和现代农业发展有机衔接。我国小农生产有几千年的历史，“大国小农”是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。在鼓励适度规模经营同时，要坚持因地制宜、分类施策。财政资金支持的对象、方式要多样化，满足不同类型生产形式和主体的需要。
五是要把防灾减灾放在与发展生产同等重要的位置，大力支持农业防灾减灾。
（三）坚持绿色生态导向，促进农业可持续发展。
一是巩固农业“三项补贴”改革成果，督促落实以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案。根据中央统一工作部署，去年财政部将《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》落实列为重点改革督察事项之一，积极会同有关部门开展了督察。下一步，将继续会同有关部门抓住督察工作中发现的问题，关注群众反映强烈的热点难点，推进改革任务落实、进度落实、责任落实、思想作风落实，积极拓宽投入渠道，进一步完善重点领域补贴制度改革，加快建立深化改革的长效机制。
二是有序扩大轮作休耕制度试点。探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的战略安排。在开展耕地轮作休耕制度试点中，坚持轮作为主、休耕为辅，同时坚持休耕不是弃耕，更不能废耕，确保急用时耕地用得上，粮食产得出。经国务院同意，2018年轮作休耕试点面积扩大到2400万亩。应当注意的是，开展休耕轮作必须以确保粮食产能和国家粮食安全为前提，坚持规范有序适度，力戒一哄而上, 犯历史性错误。
三是支持建立长江流域重点水域禁捕补偿机制。今年中央一号文件要求“科学划定江河湖海限捕、禁捕区域”“建立长江流域重点水域禁捕补偿制度”。按照“地方为主，中央奖补”的原则，中央财政将对长江流域重点水域禁捕工作给予适当支持。地方要积极稳妥、因地制宜、有序有度推进。
四是支持扩大地下水超采区综合治理范围。中央财政已连续4年支持开展华北地下水超采区综合治理工作。2017年，将山东省纳入了支持范围，进一步扩大了地下水超采区综合治理的范围。2018年，提前下达42亿元，进一步将治理范围扩大到了山西、河南两省。有关省要积极借鉴河北省的治理经验，加强水利工程措施与种植结构调整、农技农艺措施的协同配合，多措并举，多渠道筹集资金，形成治理合力。
五是继续开展秸秆综合利用试点。2018年，中央财政将继续在农作物秸秆总体产量大的省份和环京津地区支持开展农作物秸秆综合利用试点，支持实行整县推进。各地要结合本地实际，坚持农用优先、多元利用，探索建立“谁受益谁处理”“秸秆换有机肥”等机制。
（四）补齐水利基础建设短板，夯实农业发展基础。
一是大力支持在全国推行河长制、湖长制。中央先后制定出台了《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。在提前下达的2018年水利发展资金中，已对推行河长制工作开展情况较好的12个省给予了资金倾斜，各地可在资金办法规定范围内，统筹用于推行河长制的各项工作。
二是加快灾后水利薄弱环节建设。2018年，中央财政已安排236亿元支持灾后水利薄弱环节建设，在继续推进200—3000平方公里中小河流治理的基础上，加大对小型病险水库除险加固的支持力度，同时启动了农村基层防汛预报预警体系建设。各地要按照《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》的要求，按照“十三五”末基本完成各项建设任务的时间节点，加大投入力度，切实安排好各项建设任务，加快补齐小型水利工程短板。
三是全面推进农业水价综合改革。2018年，中央财政将安排15亿元，支持各地全面推进农业水价综合改革工作，资金安排将与各地改革进展情况挂钩。
四是全面推进江河湖库水系连通。2018年，中央财政将通过水利发展资金继续支持各地开展江河湖库水系连通工作。
（五）统筹推进山水林田湖草系统治理，加强林业和草原建设。
一是支持启动大规模国土绿化行动。今年，中央财政通过林业改革发展资金增加安排了森林资源培育支出，支持各地做好造林和森林抚育。各地要认真学习领会习近平总书记的最新指示精神，拿出真招、实招，将国土绿化放在林业生态保护工作的突出位置，统筹实施森林质量精准提升工程，维护国家森林生态安全。
二是大力支持实施林业生态保护修复重大工程。进一步完善天然林保护制度，统筹考虑人员变动、物价水平、财力可能等因素，适当提高天保工程相关补助标准，逐步将集体和个人自愿停止天然商品林采伐的纳入补助范围。推动加快实施新一轮退耕还林还草，研究建立巩固退耕还林成果长效机制。各有关省份要加强各项基础工作，管好用好中央财政资金，确保中央重大生态政策落地生根，优化生态安全屏障体系。
三是继续实施新一轮草原生态保护补助奖励政策。各地要按照“对象明确、补助合理、发放准确、符合实际”的原则，根据补助奖励标准和封顶保底额度，及时足额发放禁牧补助和草畜平衡奖励。绩效评价奖励资金主要用于落实禁牧补助和草畜平衡奖励的基础工作、草原生态保护建设和草牧业发展等方面的支出，其中用于草原生态保护建设和草牧业发展的资金比例不得低于70%。
与以往相比，乡村振兴战略更加注重农业农村发展的整体性和全面性，进一步突出了农村工作的重要性，明显强化了乡村建设、乡村治理和乡村公共服务。今后的财政支农工作，务必要按照中央的要求，围绕农业农村农民这个整体进行调整和充实。
（一）大力改善农村人居环境，建设农民美丽幸福家园。
一是支持实施农村人居环境整治三年行动。实施农村人居环境整治三年行动，将是今后一个时期财政支农工作的一项重点任务。要将实施农村人居环境整治与“一事一议”美丽乡村建设等工作紧密结合，坚持因地制宜、村民主体、建管并重、有序推进，到2020年实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍提高。各地要结合实际，扎实推进农村人居环境整治三年行动方案，重点做好农村生活垃圾处理、厕所粪污治理、农村生活污水处理等工作。中央财政将对2018年至2020年全国农村人居环境改善成效突出县给予奖励。
二是积极支持畜禽粪污资源化利用。2018年，中央财政将进一步加大支持力度，再支持100个以上的畜牧大县整县推进畜禽粪污资源化利用。在资金安排上，继续通过以奖代补方式，对畜牧大县畜禽粪污资源化利用工作予以支持。各地要强化统筹协调，充分调动各有关方面力量，把政策实施和工作推进有机结合起来，确保源头减量、过程控制、末端利用落到实处。
三是进一步推动美丽乡村建设提档升级。从2018年起，按照2018年中央一号文件要求，开展“宜居宜业美丽乡村”考核奖励活动，三年考核推荐1000个村，每个村中央财政将奖补200万元。各地要按照乡村振兴战略要求和部署，把握好乡村“美”的综合性、价值性、传承性特质，从建设美、经营美和传承美“三美”同步入手，推动美丽乡村提档升级。
四是加快构建生态循环的田园生产体系。田园综合体试点工作要再接再厉，不断挖掘内涵，拓宽外延，将乡村振兴战略要求贯穿始终。各地要提高站位、深化认识，不能将田园综合体异化、走样，不能出现损害农民和村集体利益、污染农业农村生产生活环境，破坏生态的情况，不能搞房地产项目，乡村也不能违规举债。各地在推进田园综合体试点过程中，要以绿色为导向，将绿色变成特色，将生态真正变成生产力。
（二）完善和创新农业农村体制机制，激发农业农村发展活力。
一是积极支持农村集体资产清产核资。集体所有制是公有制在农村的主要实现形式。各地要按照财政部、农业部联合印发《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》，认真组织做好农村集体资产清产核资工作，重点清查未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。中央财政将对清产核资工作予以适当补助，支持吉林、江苏、山东等3个省开展整省试点。
二是继续推进农垦体制相关改革。关于推进农垦国有农场办社会改革，财政部会同农业部拟采取“先改后补”的方式，以各地完成中央要求情况，对2016—2018年改革成本进行适当补助。关于农垦改革，中央财政持续稳步加大黑龙江、广东两个中央直属垦区的投入。对于地方管理的垦区，中央财政在安排相关专项资金时，均考虑了地方农垦发展的因素，对各地予以支持。
三是支持完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。根据2018年中央一号文件精神，今年中央财政也将继续安排补助资金，推动农村土地承包经营权确权登记颁证全面完成。各地要切实加快工作进度，加强资金使用管理，按期完成政策期工作目标，并及时报告。此外，要确保2018年底基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务。
（三）支持农村人力资本开发，推动乡村人才振兴。
一是实施新型职业农民培育工程。支持全面建立职业农民制度，将新型农业经营主体带头人、现代青年农场主、农业职业经理人、农业社会化服务骨干和农业产业扶贫对象作为重点培育对象，因地制宜分层分类开展有针对性的培育。
二是大力提升农民合作社和家庭农场生产经营能力。支持一批制度健全、管理规范、带动力强的国家农民合作社示范社、农民合作社联合社和示范家庭农场，提高标准化生产、农产品加工、市场营销等能力。
三是实施乡村基层组织运转经费保障计划。各地要落实好2016年《中共中央组织部 财政部关于加强村级组织运转经费保障工作的通知》要求，定期会同组织部门开展检查督导，加强绩效考核评价，建立完善激励约束机制，真正做好村级组织运转经费保障工作。
四是实施乡村财会管理“双基”提升计划。以乡村基础财务会计制度建设、基本财会人员选配和专业技术培训为重点，提升乡村自治组织、集体经济组织、合作组织的财务会计管理水平和开展各类基本经济活动的规范管理能力，为推动乡村经济振兴提供基础管理和财会专业人才支撑。
（四）大力开展试点试验，推动乡村组织振兴。
一是实施农村新集体经济振兴计划。2016年以来，通过中央财政农村综合改革转移支付资金累计安排83亿元，陆续在23个省份开展了扶持村级集体经济发展试点,试点村约9000个。下一步，要逐步树立差异化扶持的政策导向，明确重点，分类施策，加大力度，努力实现精准化扶持，夯实党的执政基础。
二是开展农村改革综合集成试点试验行动。2018年是推进农村综合性改革试点试验的关键一年。根据中央要求，我们正在研究推动开展农村改革综合集成试点试验行动。各试点省份要树立政策措施综合集成的试点理念，注重以项目为承载的机制体制创新，发挥好农村综合改革平台作用，协调推进现有政策的综合集成、到乡进村。
三是与农村人居环境整治行动相结合，完善一事一议奖补政策。2018年的一事一议财政奖补政策，要与开展农村人居环境整治行动相结合。各地要加强奖补资金使用方向和建设项目内容上的引导，更多更好体现中央和地方重点改革工作要求，完善奖补机制，调动农民参与积极性，有计划、有目标地解决农民最急迫需要的村内公益性项目。要用好第二批下达的一事一议财政奖补资金，支持建设改善农村人居环境项目。
（一）严守脱贫攻坚现行目标标准。
脱贫攻坚期内，扶贫标准就是稳定实现现行标准下的贫困人口“两不愁、三保障”，贫困地区基本公共服务领域主要指标接近全国平均水平。各地要始终坚持现行标准，既不能降低标准、影响质量，也不要提高标准、吊高胃口。对于盲目提高标准的做法，要坚决纠正。财政是国家治理的基础和重要支柱，从履行财政部门职能的角度来讲，要注重通过优化支出安排和完善资金管理政策，因地制宜区分轻重缓急确定项目并安排资金。要强化预算的约束和导向作用，推动脱贫攻坚按照中央的统一部署来开展，真正把钱花在脱贫攻坚的“刀刃”上。
（二）全面加强扶贫资金监管。
一是建立扶贫资金动态监控机制。针对所有用于脱贫攻坚的资金建立总台账，并依托国库信息系统及其他技术手段开展动态监控，实时了解各级、各地、各类资金的安排、拨付和支付情况，了解项目实施进度、绩效目标实现情况等，合理设置预警指标，及时发现资金使用管理中存在的问题，并跟踪问题整改落实情况。
二要积极推动扶贫资金全面绩效管理。推动扶贫资金全面绩效管理具有非常重要的意义，财政部已将其作为2018年推进预算绩效管理的重点工作，由财政部预算司牵头负责，农业司配合。目前，起草了《财政扶贫项目资金绩效管理办法》，要求针对所有用于脱贫攻坚的财政资金，建立全过程绩效管理机制，明确绩效目标，加强执行监控，强化绩效评价和结果应用，防止资金损失浪费，提高资金使用效益。
三要切实落实好扶贫资金管理的制度要求。近年来，为强化扶贫资金管理，财政部门会同相关部门不断完善制度建设，修订印发了资金管理办法、绩效评价办法，出台公告公示制度，要求建立脱贫攻坚项目库。管理制度建设是基础，实际效果在执行。因此，在既有管理规定的落实方面不能有丝毫的放松。
（三）强化脱贫攻坚投入保障。
党的十八大以来，各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院关于脱贫攻坚的决策部署，将脱贫攻坚作为财政支出优先保障的重点，切实发挥政府投入在脱贫攻坚中的主体和主导作用。专项扶贫资金持续大幅增长来之不易。一方面是增量资金的安排，更重要的是优化财政支农资金结构，挤出其他领域涉农资金来保脱贫攻坚投入。随着脱贫攻坚的深入推进，虽然贫困人口规模逐渐减少，但中央财政将一如既往保障好脱贫攻坚的资金需求。各地也要千方百计拿出真金白银，继续加大扶贫投入，避免形成“挤出效应”，财政扶贫资金投入将聚焦深度贫困地区。
（四）全面规范推进贫困县涉农资金整合。
贫困县涉农资金整合试点是强化脱贫攻坚投入保障的重要创新，也是涉农资金供给侧改革的重要探索。2018年3月，财政部会同扶贫办，坚持问题导向，联合印发了《关于做好2018年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》，对2018年整合试点工作做出部署。下一步，各地要按照通知要求，进一步规范整合试点的范围和标准、细化实化年度实施方案、加强资金和项目管理、落实“省负总责”的要求。
着眼于国家财力的现实条件，当前要重点做好“四篇文章”。
（一）做好总量文章。
中央财政坚决贯彻党中央、国务院决策部署，积极发挥财政在国家农业农村治理中的基础性和支撑性作用，不断加大财政支农力度。2013—2017年，仅农林水支出科目，全国一般公共预算累计安排就超过80000亿元。2018年，在财政收支矛盾仍然较为突出的情况下，各级财政要按照农业农村优先发展的要求，完善财政支农投入稳定增长机制，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域。
（二）做好存量文章。
一是根据国务院机构改革方案，进一步推动相关资金源头整合。国务院机构改革方案为进一步推动农业综合开发、土地整治、农田水利、发改委农业投资项目等资金的源头整合创造了有利条件。我们要大力推动相关资金从预算编制环节真正实现源头整合，最大限度发挥资金合力。
二是贯彻落实好《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》。各地要吃透吃准文件的精神，避免盲动乱整，结合推进过程中出现的新情况、新要求，抓紧研究制定切实可行的省级实施方案，研究出台配套落实举措，持续加强督查推动，深入开展调研，及时跟踪问效，确保各项改革任务落到实处。
三是不断完善“大专项+任务清单”的管理模式。各地要根据2018年农口专项转移支付任务清单，进一步明确任务清单划分依据，优先保障约束性任务落实，加强指导性任务与相关规划或实施方案的衔接。同时，省级以下有关部门同步建立对接落实机制，及时分解细化任务清单，保障约束性任务落实到位，加强对指导性任务的统筹安排，确保资金使用更加符合基层实际。
四是依法依规推进涉农资金统筹整合。各地务必依法依规整合涉农资金，既不能不作为、又不能乱作为，要坚决防止发生乱整合的问题。除贫困县涉农资金整合试点外，中央财政下达的资金，整合以后要确保完成任务清单规定的约束性任务，绝不能不讲规矩地乱整合。
（三）做好增量文章。
一是将更多的土地出让收入用于支持“三农”。要研究调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高用于农业农村的投入比例。
二是要创新资金筹措机制。在《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》有关规定的基础上，结合乡村振兴和脱贫攻坚需要，会同有关部门加紧制定相关资金管理办法，将跨省调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴的目标任务落到实处。
三是支持地方政府在债务额度内安排资金推动乡村振兴。2018年，在全国人大批准的地方政府债务限额内支持脱贫攻坚的债务规模进一步增加，重点用于支持易地扶贫搬迁、贫困村提升工程等，支持防范化解地方政府债务风险。这里需要强调的是，利用政府债务额度支持乡村振兴的前提是依法合规。负债率偏高、政府债务风险较高的一些省份必须注意防范债务风险。
（四）做好引导文章。
一是健全农业信贷担保体系。下一步，中央财政将继续推动农业信贷担保服务网络向市县延伸，通过担保费率补助和以奖代补等方式支持地方农业信贷担保机构降低担保门槛、扩大担保覆盖面，切实增强农业新型经营主体贷款的可得性。
二是充分发挥政府引导基金作用。为了带动农业领域投资，促进农业健康发展，财政部会同相关单位相继设立了现代种业基金、贫困地区产业发展基金、中国海外农业投资开发基金、中国农垦产业发展基金等4只投资基金。下一步，我们将积极引导和支持4只投资基金坚持目标导向，不断做大做强，服务于乡村振兴战略。
